高职招生政策的演进逻辑与理念形成研究
高校考试招生的竞争，简而言之是入学机会的竞争，缓和这种竞争的根本方式是高等教育大众化，具体表现为招生范围的扩大和招生数量的增加。《国家职业教育改革实施方案》（以下称“职教20条”）提出要“建立‘职教高考’制度”，在政策上标志着作为“类”的高职教育从“入口”到“出口”基本上形成了独立的体系。从高职生源与招生数量变化的视角，研究高职招生政策与高职教育发展的规律，能较为清晰地发现影响我国高职招生政策产生的现实因素，有助于更为谨慎、科学、合理地制定招生政策。
一、高职招生政策的演进
我国高等职业教育发展是一个审慎而高速的过程，高职招生政策的发展沿革鲜明地体现出这一轨迹。高职院校的办学许可和发展壮大与招生互为一体，共同体现出前期谨慎突破，中后期快速扩张，整体过程始终坚守职业技术教育使命的逻辑演进过程。
（一）摸索与萌芽：20世纪80年代高职招生政策的提出与作为“类”的职教体系的萌生
我国高等职业教育的发展，早期可以追溯到改革开放初期；依据正式发布的文件，可以追溯到1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），《决定》明确提出高中毕业生“一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育”，要积极发展高职教育，明确要发展“高等职业技术院校”，建立“职业技术教育体系”，并对招生对象做出了“对口”职业技术的要求。《决定》提出“积极发展高等职业技术院校，优先对口招收中等职业技术学校毕业生……逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”。[1]这一阶段的重大突破是：在理论上和政策上确立了高等职业教育存在的客观性，明确了高职的发展方向，并为其发展打开了大门。但这一阶段职业教育发展的重点仍然定位在中等职业教育，高职教育发展仍处在谨慎的探索与准备之中。1987年，原国家教委发布《普通高等学校招收少数职业学校应届毕业生的暂行规定》，首次从中职招收毕业生进入高等学校学习，目的是为中职培养师资，招生方式是推荐+考试或保送+招生单位复审制。这可以视为在实践中对《决定》提出的“优先对口招收中等职业技术学校毕业生”的落实。但招生学校为普通高校，在性质上不属于高等职业教育招生，而是属于普通高校举办的职业技术师范教育。这一时期，由于高等职业教育还处于摸索形态，高职招生的政策和实践也无法进行实质性探索。
（二）发展与突破：20世纪90年代高职的审慎发展与招生政策的突破
高职教育在办学实践上获得突破，起步于《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（国发[1991]55号）推进职业大学的改革：“积极推进现有职业大学的改革，努力办好一批培养技艺性强的高级操作人员的高等职业学校。”以此为突破口，高等职业院校发展进入实质性阶段。1994年全国教育大会提出“三改一补”，同年《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》明确规定“积极发展多样化的高中后职业教育和培训。通过改革现有高等专科学校、职业大学和成人高校以及举办灵活多样的高等职业班等途径，积极发展高等职业教育”。[2]至此，高等职业教育具体发展途径得到落实，发展载体——高职院校得以组建，获得突破性发展。同年，浙江省作为试点省，开始面向中职对口招生，组建“高职班”，采用“推荐+考试”的方法单独招录，当年共有9所学校总共招录了640名高职生。[3]1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布，高职教育的地位在法律上得到确认，其实施主体明确为高等职业学校或普通高等学校。1997年原国家教委开始在北京等10个省市进行“对口招生举办高职教育”试点，[4]意味着高职教育正式全面铺开。1998年，教育部发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《行动计划》）明确要求扩大高等教育规模，其中扩招增量主要用于高职；文件要求中职毕业生“有一定比例（近期3%左右）”进入高职，而普通高中毕业生“除进入普通高等学校外，多数应接受多种形式的高等职业教育”。[5]这就明确了高职生源的两大来源：普通高中和中等职业学校，并要求“探索多种招生方法”。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》将此前高职教育改革的系列成果固化下来，高职教育被确认为高等教育的一个组成部分，通过“三改一补”等多种方式建立的高等职业学校被定名为职业技术学院（或职业学院），高职院校可以采用“多种方式招收普通高中毕业生和中等职业学校毕业生”，高职招生计划“由省级人民政府制定”，扩大了高职院校招生的自主权。“三改一补”确立了由谁来承担高等职业技术教育；《职业教育法》确立了高职教育的法律地位，提供了合法性保障，赋予了实施主体的法律责任；《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对招生政策的规定，明确了高职教育的培养对象和目标定位。至此，高职教育迈入了发展的快车道。
（三）扩张与变革：新世纪高职教育的扩张与招生政策生源的多样化探索
作为高等教育大众化的一个重要组成部分，高职教育进入21世纪后获得高速发展，在院校数和在校生规模两个指标上都占据高等教育的半壁江山。在不断扩大规模的同时，高职教育招生政策也在不断地调整、探索。高职生源虽然包含普通高中毕业生和中职毕业生，但中职生源占比实际上微乎其微，与作为“类”的职教体系不相匹配。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》旨在建立中职与高职之间的衔接，打通人才培养“立交桥”，包括扩大中职毕业生进入高职的比例、五年一贯制、高职单独对口招生等。高职教育进入整体扩张后，开始出现部分高职院校生源不足，中、高职“立交桥”时通时阻的现象。这一时期，教育部又出台专门规范招生管理的政策，“严格限制普通专升本、五年制高职和高校对口招收中职毕业生的招生计划”。[6]这个时期可以称为高职发展的内部调整期或稳定成长期，或以其标志性工程称为“示范时代”。高职单独招生试点起步于上海的“依法自主招生”；2006年，《教育部财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》（教高[2006]14号）赋予国家示范院校两项招生优惠措施“鼓励开展单独招生试点”和“逐步扩大跨省招生规模”[7];2007年，教育部以文件形式批准江苏等4省共8所国家示范性高职院校建设单位进行“单独招生”试点。示范院校试点的成效，推动各地高职院校相继加入单独招生试点行列，试点院校数、录取学生数快速扩张，生源面由普通高中毕业生扩展至中专、职高、技校等“三校生”，打破了高职招生普高一家独大的高度统一的模式。
2010年，教育部出台《关于2010年部分高等职业院校开展单独招生改革试点工作的通知》，试点生源主要面向普通高中，但同时许可“试点招收部分中职毕业生”。以此为标志，招生改革逐渐全面铺开。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《纲要》）明确提出“改革招生和教学模式”，高校招生要实行“分类入学考试”，高职“自主考试”和“注册入学”被作为招生考试制度试点提了出来。分类入学考试的提出，为高职回归职教本色，尊重职教规律提供了条件，也为招生生源政策的多样化打开了大门。2011年江苏率先推出高职注册入学政策。[8]高职考试招生制度全面改革总体模式为“分类考试、综合评价、多元录取”。[9]《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》（简称《指导意见》）明确高职招生为“省级政府为主统筹管理，学生自主选择、学校多元录取、社会有效监督”。[10]通过改革，建立“两类、多样”考试招生录取方式：一类是延续选拔模式的考试招生，包括面向普通高中的招考（有三种形式，“文化素质+职业技能”、单独招生、综合评价招生），面向中职的技能考试招生（中职对口升高职），技能拔尖人才免试招录（技能优选）；另一类是非选拔性的招生办法，即中高职贯通、考核达标入学（包括三二分段制、五年一贯制），这一类正是由于缺乏选拔性，被反复强调要求规范。注册入学不能归入上述两类，《纲要》将学业水平作为前置条件，生源显然是指向普通高中。陕西省的“注册入学试点方案”将生源扩大到中职。[11]当生源不足时，“两类”的要求也就难以执行，调整招生比例应运而生。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]35号）明确提高了三个比例：高职招收中职生比例、本科招收职校生比例、高职招收“有实践经历人员”比例。正是这三个比例，使得高职招生政策从生源范围到生源数量都获得了根本性突破。至此，生源多样化的高职考试招生制度基本成形。2019年出台的“职教20条”明确提出建立“职教高考”制度和政府工作报告中的高职扩招100万人，意味着中国特色的高职考试招生制度在政策和实施上得到了确认和保障。
二、高职招生政策生成的内外部逻辑
（一）政策生成的外部逻辑：遵循价值取向的需求决定论
社会经济发展的需要是高职招生政策变迁和改革的决定性因素，是价值取向逻辑的选择结果。高职教育从依附于本科院校或其他实体办学，经“三改一补”，到独立招生办学；从“高职班”到占据高等教育半壁江山；从不断扩招到招生体制“分类考试，多元录取”的改革，每前进一步都打上了社会经济发展需要的烙印，社会经济外部驱动型特征显著。
1. 经济建设需要是催生剂
20世纪80年代《决定》做出发展高职教育的决策，源于党的十二届三中全会的“经济体制改革”的决定。大力发展生产力，经济建设急需大量职业和技术人才，“教育必须为社会主义建设服务”。90年代职业大学改革的突破，同样基于经济社会发展的需要，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》认为“职业技术教育的规模和水平影响着产品质量、经济效益和发展速度”，发展职业教育，推动科技进步是“为下世纪经济和社会发展奠定基础”，培养一批“技艺性强的高级操作人员”成为迫切需要，这直接促成了高等职业学校的兴办。[12]《中国教育改革与发展纲要》（中发[1993]3号）的表述最为直接明确：“必须坚持教育为社会主义现代化建设服务……自觉地服从和服务于经济建设这个中心，促进社会的全面进步。”高职地位的巩固和扩招几乎同步进行。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》不仅明确了要大力发展高职，还明确了高职的人才定位——培养“生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才”。这一定位就是基于社会主义市场经济和现代化建设、应对世界科技高速发展、国力竞争需要，提升劳动者素质而确立的。不仅如此，人才的数量也成为国力竞争的重要因素，高职扩招应运而生。该文件还明确了高职教育与地方经济社会发展的关系，发展高职教育的权力也由此下放省级政府，招生计划由省政府制定，高等职业教育实现了地方化。
2. 产业发展需要是原动力
职业教育的重要性被提到了前所未有的高度，被认为是“国民经济和社会发展的重要基础”，是“调整经济结构”“加快人力资源开发的必然要求”[13]，把职业教育提升到了教育工作“战略重点”的地位。《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）要求“以服务社会主义现代化建设为宗旨，培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”，经济社会的高质量发展促使高等教育进一步提高大众化水平，高职招生规模需要进一步扩大。适应产业发展需求的价值取向下的政策推力是中国高职教育发展的特色之一。尤其在从人口大国向人力资源大国转变，从传统制造业向现代制造业转变时期，国家教育政策在普通高等教育与高等职业教育、高职与中职的发展之间起了重要的调节作用，促成了高等职业教育的高速发展。产业发展对高等职业教育的发展规模和人才培养规格提出了新要求，从而促进了招生体制“分类考试，多元录取”格局的形成，《指导意见》就明确指出“高等职业教育考试招生制度改革，要立足适应经济社会发展需要”。
（二）政策生成的内部逻辑：内在规律作用的必然结果
最初做出发展高等职业教育的决策，依据《决定》的表述是社会主义现代化建设的需要，是源于“经济体制改革”的决定，因此，社会经济发展的需要是高职教育发展和相关政策产生的主要逻辑。但随着我国改革开放和社会经济的高速发展，多样化的需要不断产生，社会主要矛盾在逐渐改变，高职教育自身发展经验在不断地积累，高职教育发展的内在规律逐渐产生作用。高职招生政策的制定也必须兼顾并逐渐遵循职业教育规律的作用，内部逻辑逐渐占据主体地位，如作为类型的职业教育分层发展的逻辑、教育心理的规律等。
1. 职教内在规律的决定性
职业教育无论从内在逻辑还是从政策设计，都具有相对的独立性，早在《决定》中就规定要建立一个“从初级到高级”“与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”“优先对口招收中职”毕业生。“分类和对口”成为高职教育的逻辑起点，也是职业教育的内在逻辑规律——职业教育的“职业性”的客观要求。“职业技术教育体系”这一提法一直得到延续，《行动计划》改称“初等、中等和高等职业教育”，从中职招收一定比例的毕业生进入高职学习也成为历年职教招生政策关注的焦点，建立与“教育内在规律相适应”的教育体制也被提出。[14]《行动计划》将高职教育的发展（扩招）作为“推迟就业”的工具开始发挥作用，被认为是“迫切要求”，高职从服务于“推迟就业”的政策需求和经济发展需求的双重逻辑中得到快速扩张。但基于传统产业对中低端劳动力的大量需求，直到21世纪初中职教育仍然被作为职业教育发展的重点，中职毕业生以就业为主，继续深造为辅，高职生源主体为普通高中毕业生。高职规模虽然急剧扩大，但由于中职毕业生缺少上升的通道，“分类和对口”的呼声反而不断提高——这是内在需求的呼声。这种状态到“示范时代”开始突破，到“双高时代”基本达成，职教规律在高职招生政策的制定中越来越显示其内在的力量。这种力量与下列因素有关：“示范时代”开始，普通高中生源下降，部分地区高职生源不足；中职毕业生技能水平难以适应新产业、新技术的要求；社会对劳动者素质要求提高，中职毕业生要求继续深造的愿望增强等。“三个比例”的提高，可以看作是职教规律起作用的结果。
2. 高职教育的特殊性
产业的升级既是经济发展的反应，也是知识、技能发展的结果。产业发展的逻辑是内部逻辑与外部逻辑的有机结合体，是高职教育的特殊规律，也是职业教育区别于普通教育的特征。新一轮科技革命带动的新技术、新技能，促使劳动者必须接受更高水平的教育，掌握更高的技术技能，[15]产业层次的提升带动技术工人技能层次的相应提升，新业态对人的发展提出了新要求，这是增加中职招生比例政策出台的根本动因，也是职教规律作用的结果。《纲要》指出教育是“促进人的全面发展的根本途径”“职业教育要面向人人”；《指导意见》要求高职考试招生要遵循高职“人才选拔和培养规律”，要重视学生的个性潜能，要有利于促进学生健康发展，探索多样化的入学形式，“学生自主选择”成为高职招生政策的基本原则。
三、高职招生政策透视：中国特色高职教育发展的三个理念
（一）发展决定论：高职招生政策倾向的隐形之手
有学者的早期研究认为，职业教育的属性决定了它的目的是就业而不是升学，因此“成为终结型的教育”，而且终点是中等教育，即“中途终结”。[16]随着改革开放的深入，社会经济的发展需要更多更高层次的职业技能人才，高职教育随之产生并不断扩容。不论是在中职阶段终止而就业，还是部分学生接受高职教育而获得了升学，都显示出职业教育对经济发展的依赖性，高职招生政策的每一次调整，都受到社会经济发展需要的制约。党的十一届三中全会确立以经济建设为中心，经济建设成为各项事业发展的引擎和服务目标，发展生产力成为推动社会进步的核心理念。“发展”作为价值实现的手段得到社会全体的肯定，体现了客观世界的必然性和事物运动的规律性。恩格斯指出“一切社会变迁和政治变革的终极原因，……不应当到有关时代的哲学中去寻找，而应当到有关时代的经济中去寻找。”[17]物质生产对社会生活起着决定的作用，也是社会发展的内在动力和社会行为的理论指针。十九大报告指出发展是“解决我国一切问题的基础和关键”。《决定》也正是基于深化经济体制改革，促进生产力的发展而作出“积极发展高等职业技术教育”的决策。此后，服务社会经济发展，尤其是与地方经济发展紧密结合成为高职发展的基本宗旨，市场需求决定职业取向，直接制约高职招生政策的发展方向。《行动计划》全面接轨社会主义市场经济，在高职院校适时进行“学校面向市场自主办学，学生自谋职业”的就业制度试点，为扩招打开了市场化就业的未来出口的通道。以经济建设为中心的发展观，以市场的力量推动高职全面扩招，使得高等教育计划的增量得以主要用于高职发展。职教20条在继承的基础上谋发展，提出要“牢固树立新发展理念”。新发展理念一方面支持高职继续扩招，一方面又为转向人的全面发展提供了理论支持。
（二）服务民生论：以人为本的传统精神的延续与张扬
以人为本是中国传统的民本思想与马克思主义关于人的思想的有机融合。职业是民生的根本，利之所在，职业教育是人民群众提高就业能力，能就业、就好业的根本保证。从发展高职是“推迟就业”的迫切要求，到以就业为导向、提高就业质量，再到适应新技术、新技能的需要，提高国民素质，高职发展路径体现出明显的以人为本的民生理念。《纲要》把发展职业教育作为“促进就业、改善民生”的重要途径，要求建立中高职协调发展的职教体系，以满足人民多样化的需求。《指导意见》进一步提出要发挥学生个性潜能、促进学生健康发展，以此为原则改革高职招生考试制度，将以人为本的民生需求放到了高职招生政策改革的重要位置，高职招生政策的价值理念也从服务经济发展的较为单一的价值需求论走向改善民生、促进人的全面发展的多元价值取向。十八大提出“以人民为中心”的发展理念，需要提供一大批惠民的举措，高职扩招是为人民提供“授人以渔”的改善新生活途径的新举措，只有当劳动者真正掌握了新知识、新技术，才能有尊严地创造自己的新生活。高职扩招是从根本上解决民生幸福的现实举措，也是持续改善就业状况，提高就业质量的动力源泉。随着我国社会主要矛盾的变化，人民对美好生活追求的愿望日益强烈，现代社会的美好生活是建立在物质和精神两方面都是高质量的基础之上的，这个高质量需要劳动者具备相应的高素质。高职教育担负着一个重要的使命就是将以人为本的理念落实在人民大众职业技能的普遍提高上，落实在生产、工作能力的全面增强上。
（三）公正与平等：向大众开放的高等教育之路
公平是高等教育关注的核心问题之一，高考是打开社会阶层纵向流通的阀门。高职招生政策一方面要体现“高考”人才选拔的功能，另一方面又要体现职业教育作为一种“类型”的功能，促进中职与高职的衔接，保障中职生平等升学的权利，[18]从而使得对口招生与中高职贯通始终在公平与平等的矛盾之间艰难地探索。“职教高考”制度的建立，高职作为向大众开放高等教育的载体，全面扩招，将逐渐消解“公平与平等”之间矛盾的张力。职教高考制度从生源角度分析，是跨普通高中和中职两个类型的考试制度，但其发展倾向是由以普通高中生源占据主体地位转为面向中职等多渠道招生考试为主发展。职教高考制度不同于普通高考制度的本质属性就在于是否具有“选拔性”。普通高考是基于精英教育和高校优质教育资源有限的前提而形成的，普通高考的选拔性由于人对于更高目标的追求而不可能消失，世界高等教育发展史已经证明了这一点；而职教高考是基于高等教育大众化和提升新一代劳动者就业质量以及国民素质，服务全面建设社会主义现代化的需要而产生的。新时代以来，职教招生已经带有明显地向大众开放的迹象，“选拔性”不断被弱化，“注册入学”是制度“破冰”的象征，扩招100万人是实践推进的证明。职教高考制度的建立将为更多没有机会接受普通高等教育者提供改善命运和人生轨迹的希望。
贺星岳（1966—），男，院长，研究员，主要研究方向为高职教育管理
邱旭光（1968—），男，硕士，研究员，主要研究方向为高职教育管理
